2024年5月28日，云南省人民政府批复了《普洱市国土空间总体规划（2021—2035年）》（以下简称《规划》），这是我市第一部覆盖全域全要素、“多规合一”的国土空间总体规划，意义重大。现解读如下：

一、《规划》编制的背景及依据

2019年5月，中共中央、国务院印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出：国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署，标志着从国家层面正式建立国土空间规划体系。

为全面贯彻落实党中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的决策部署，做好国家、省重大战略任务实施的空间保障，合理保护与利用全市国土空间资源，构建生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土空间新格局，市委、市政府以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面践行以人民为中心的发展理念，组织编制了《普洱市国土空间总体规划（2021—2035年）》。

二、《规划》编制的重要意义

《规划》是对普洱市国土空间作出的全局性安排，是普洱市为实现第二个百年奋斗目标而制定的空间发展蓝图和战略部署，是落实新发展理念，实施高效能空间治理，促进高质量发展和高品质生活的空间政策，是国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，是各类开发保护建设活动的基本依据。

三、《规划》的主要内容

本次规划期限为2021—2035年，近期到2025年，远期展望到2050年。

《规划》范围分为市域和中心城区两个层次。市域规划范围为普洱市行政辖区，包括：思茅区、宁洱县、墨江县、景东县、景谷县、镇沅县、江城县、孟连县、澜沧县和西盟县10个县（区）。中心城区规划范围为主城区及规划扩展区域，面积为114.42平方公里。

《规划》文本共十一章，主要包括以下九个方面：

（一）明确城市职能定位与底线目标。普洱市是面向南亚东南亚的口岸城市、滇西南区域性中心城市和充满浓郁普洱茶文化和时尚咖啡文化的旅游城市。总体定位是国家绿色经济试验示范区、国际康养旅居目的地、全国民族团结进步示范区、面向南亚东南亚辐射中心前沿窗口。到2035年，全市耕地保有量不低于623.22万亩，其中永久基本农田保护面积不低于418.00万亩；生态保护红线面积不低于10994.96平方千米；城镇开发边界扩展倍数控制在基于2020年城镇建设用地规模的1.293倍以内。

（二）构建国土空间总体格局。深刻把握普洱市在全省空间发展格局中的定位，科学谋划普洱市空间蓝图，构建“一带四区、两屏三廊、一核两翼”的国土空间开发保护总体格局。“一带四区”是沿边特色农业种植带和澜沧江流域粮食种植区、李仙江流域粮食种植区、绿色生态农产品种植区、高原特色农业发展区，保障粮食安全和重要农产品供给；“两屏三廊”是巩固哀牢山—无量山生态屏障和南部边境生态屏障，严格保护澜沧江、威远江和李仙江三条生态廊道的生态环境安全，维护森林生态系统与生物多样性，促进全市生态功能整体向好；“一核两翼”是构建以“思宁一体化”区域为核心，景谷、澜沧两个副中心城市为两翼联动的城镇发展格局，引领市域协同发展。

（三）优化产业空间布局。坚定不移兴产业、强企业、促就业，构建特色鲜明、绿色创新、动态迭代的现代产业体系，推动资源禀赋与产业升级深度融合。一是强化省级开发区建设。以3个省级开发区为载体，推动优势产业向省级开发区集聚。云南思茅产业园区主要发展绿色食品加工、生物医药、新材料、新能源、新型建材及配套加工等产业，云南景谷产业园区主要发展物流、林板家居一体化和林浆纸一体化等产业，云南孟连边境经济合作区主要发展现代商贸物流、边境进出口加工和文旅产业等。二是有序推进市级产业集聚区建设。有序推进澜沧、墨江、镇沅、景东、江城和西盟6个产业集聚区建设，分别以各县优势产业为主导，因地制宜提升各县产业竞争力。三是保障产业用地供给。划定工业用地控制线，确保工业用地总量，保障工业发展空间，同时加强产业用地管理。

（四）提升城市品质。多措并举提升城市品质，为守护市民美好生活夯实基础。一是优化城市空间结构及中心城区用地布局。延续并强化单核心多组团式布局形态，引导城市向南部和西部拓展，构建“一心一环五组团”的城市多组团空间结构。“一心”为主城区；“一环”为围绕主城区外围山体构成的城市绿色生态环；“五组团”为北部莲花组团、西部木乃河组团、南部南岛河组团、东南部倚象组团和普洱思茅机场（竜竜坝）组团。二是完善城市区域交通网络。优化城市交通出行结构，加强中心城区各个组团之间的交通衔接，构建组团内路网功能完善、等级匹配，组团间畅通高效、舒适安全的内外交通体系。三是完善公共服务设施体系。针对旅游人口特征和需求，拓展服务设施、康养设施等特色化设施布局，完善公共服务功能，推进社区生活圈建设，适当提高人均教育、医疗与文化设施用地标准。构建“市级及以上—区级—社区级”的多层次、全覆盖、人性化全龄友好型公共服务设施体系。四是提升蓝绿开敞空间品质。以公园城市为目标，以生态园林城市为标准，依托城市周边群山、水脉等生态本底，塑造“一心、两环、三廊、五楔、百园”的城市蓝绿空间结构。五是加强城市“四线”管控。围绕保护城市水体生态及防洪排涝等功能、增加绿地与优化生态景观、保障基础设施用地及正常运转、留存历史文化街区及建筑的风貌与价值，严格划定城市蓝线、绿线、黄线和紫线，对城市空间展开全方位、精细化管理，实现城市生态、生活、生产与文化功能的协调共进及可持续发展。六是有序推进城市更新。划定城市更新单元，分类引导城市更新。针对城镇历史地段、城镇老旧小区、城镇棚户区和老旧厂区的4个类型进行更新改造，以思茅老街片区、架龙山片区、西园路片区和洗马湖片区为重点更新区域。

（五）加强自然历史文化资源保护。利用好自然与历史文化资源本底，完善历史文化保护体系及名录划定，分级分类强化空间管控，建立五级（世界级、国家级、省级、市级、县级）八类的自然和历史文化资源保护体系。规划全市形成“一心、五廊、七区、八片、多点”的历史文化保护空间结构，统筹划定包括文物保护单位核心保护范围和建设控制地带城市紫线等在内的历史文化保护线，并纳入国土空间规划“一张图”实施监督系统，作为实施用途管制和规划许可的重要依据。

（六）塑造全域魅力特色空间。依托自然山水、人文特色和城市特色空间，以茶马古道串联地方自然人文资源，整合市域各个特色空间，构建“一核一廊、四区两轴”的魅力空间总体格局。突出思宁特色魅力核心区和墨江—宁洱—思茅魅力特色主廊道的打造，构建景东—镇沅、景谷威远—永平、澜沧—西盟—孟连、江城勐烈—国庆—整董四个特色风貌区，塑造澜孟西沿边特色魅力轴、茶马古道特色魅力轴两条特色魅力空间轴。强化城市设计，立足各城镇自身特色，突出形象定位、风貌建设和景观塑造，呈现差异化、多元化的风貌建设。发挥世界文化遗产、国家级公园和国家级口岸旅游资源的影响力，推动相关景区及风貌廊道建设，加强茶马文化和咖啡旅游资源开发利用，完善旅游基础设施建设，推进普洱全域旅游发展。

（七）构建现代综合交通体系。发挥区域位置优势，强化空间综合统筹，构建高效互联的交通网络。一是构建“一主、两支、一过境”的铁路网络。一主：纵贯普洱市的中老铁路；两支：大理—临沧—普洱高铁、蒙自—普洱铁路；一过境：楚雄—临沧铁路。二是布局多层级公路网。布局包括高速公路、普通国省道、县道的三级公路，形成广泛覆盖、多向连通的公路网络。三是形成“三支线、五通用”的航空运输体系。三支线为普洱市区域性航空节点，包括规划普洱思茅机场（竜竜坝）、澜沧景迈机场和景东民用运输机场。五通用即景谷机场、镇沅机场、江城机场、墨江机场、糯扎渡水上机场共5个通用机场。四是加强澜沧江和李先江“两江”航道建设。五是构建高效、多级客货运交通枢纽体系。

（八）完善基础设施体系建设。一是加强供水排水、能源、通信、环境卫生等各类市政基础设施建设配置，加强相关专项规划与国土空间规划的衔接，在国土空间规划“一张图”实施监督信息系统上统筹各相关专项领域的空间需求，协调项目选址和布局，确保各类需求的空间布局不冲突。二是完善防灾减灾和应急管理体系。构建综合防灾空间体系和分级疏散救援通道体系，利用现有和规划的公园等旷地建立布局合理的避难场所体系。将应对突发公共卫生事件纳入县级国土空间专项规划和详细规划，逐步配置完善相关公共应急防灾服务设施，提供必要的城市资源储备、空间管理和社区治理服务等。

（九）推动区域协同发展。落实国家及地方重大战略，发挥普洱独特区位优势，全方位促进区域协同发展。一是在扩大开放方面，全方位提升对外开放水平，深度融入国家“一带一路”建设。积极参与“孟中印缅”经济走廊、“中缅中越中老”经济走廊建设和中国—中南半岛经济走廊建设。二是在州市互促方面，加强区域生态环境共保共治，协同推动中老经济走廊提质升级，融入大滇西旅游环线，推动与周边州市基础设施互联互通，实现公共服务设施共建共享，共同保护利用茶马古道沿线文化遗产。三是在区县协同方面，强化思宁核心引领，实现景东、景谷、镇沅绿色产业协同发展，推进澜沧、孟连、西盟“绿三角”区域经济发展，完善区县交通基础设施网络，共建国际生态旅游胜地。四是在思宁一体化方面，积极推进思宁基础设施、产业发展、公共服务和绿美一体化建设。

四、《规划》需社会公众知悉的内容

（一）“三区三线”划定成果经批准后须纳入国土空间规划“一张图”，作为建设项目用地组卷报批的依据。在永久基本农田管理上，永久基本农田一经划定，任何组织和个人不得擅自占用或者改变用途，确需占用的，应符合《中华人民共和国土地管理法》关于重大建设项目范围的规定，并按要求做好占用补划审查论证，补划的永久基本农田必须是可以长期稳定利用的耕地。在生态保护红线管理上，将生态保护红线作为项目选址的刚性约束，规范了允许占用生态保护红线的国家重大项目范围、临时用地涉及生态保护红线的管理要求及生态保护红线内允许有限人为活动的具体类型、办理流程、办理要求等；在城镇开发边界的管理上，城镇开发边界一经划定，原则上不得调整。因国家、省重大战略调整、国家、省重大项目建设、行政区划调整等确需调整的，依法依规按程序进行。

（二）《规划》是普洱市各类开发保护建设活动的政策和总纲，是编制详细规划、专项规划等下层次国土空间规划的法定依据和基础。国土空间相关专项规划要在总体规划的约束下编制，详细规划要遵循总体规划，不得违背总体规划强制性内容。本《规划》纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，以加强规划实施监督。

（三）本《规划》自省政府批复之日起生效，由普洱市人民政府组织实施，任何单位和个人不得违反和擅自改变。因国家、省重大战略和重大政策调整、国家、省重大项目建设或行政区划调整等，确需修改本《规划》的，须按法定程序进行修改。

五、《规划》中涉及的专业术语诠释

（一）“三区”：是指城镇空间、农业空间、生态空间三种类型的国土空间。其中，城镇空间是指以承载城镇经济、社会、政治、文化等要素为主的功能空间；农业空间是指以农业生产、农村生活为主的区域；生态空间是指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主的区域。

（二）“三线”：是指永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线。其中，永久基本农田是指保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地。生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。

（三）主体功能区：以资源环境承载能力、经济社会发展水平、生态系统特征以及人类活动形式的空间分异为依据，划分出具有某种特定主要功能、实施差别化管控的空间单元。

（四）历史文化保护线：是对各类历史文化遗存本体及相关环境进行空间管控、保护其真实性和完整性的范围边界。包括文物保护单位保护范围和建设控制地带、城市紫线、水下文物保护区、地下文物埋藏区等由国家法律法规、国际公约认定公布的各类历史文化遗产保护控制范围边界，以及国土空间规划历史文化遗产保护专项规划中确定的管控范围边界。

（五）中心城区：《规划》关注的重点地区，根据实际和本地规划管理需求等确定，一般包括城市建成区及规划扩展区域，如核心区、组团、市级重要产业园区等；一般不包括外围独立发展、零星散布的县城及镇的建成区。

（六）“四线”：是指城市“绿线、紫线、黄线、蓝线”，是对城市发展全局有影响的、国土空间规划中确定的、必须管控的四类控制线。其中，绿线是指城市各类绿地范围的控制线；紫线是指国家历史文化名城内的历史文化街区和省人民政府公布的历史文化街区的保护范围界线，以及历史文化街区外经县级以上人民政府公布保护的历史建筑的保护范围界线；黄线是指对城市发展全局有影响的、规划中确定的、必须控制的城市基础设施用地的控制界线；蓝线是指规划确定的江、河、湖、库、渠和湿地等城市地表水体保护和控制的地域界线。

（七）总体规划：是对一定区域内的国土空间，在开发保护利用修复方面，在时间和空间上作出的总体安排，强调综合性。

（八）详细规划：是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。

（九）专项规划：是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。

（十）国土空间规划“一张图”实施监督信息系统：是建立国土空间规划体系并监督实施的重要技术支撑，基于新技术、新手段，为国土空间规划编制、审批、修改和实施监督全周期管理提供信息化技术支持，为打造可感知、能学习、善治理和自适应的智慧型规划奠定基础。